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Streitfall: Wenn der Verlierer sich zum Gewinner erklärt

Bisher ist die Entscheidung nur vorläufig, aber sie enthält Zündstoff: Die Welthandelsorganisation WTO entscheidet im Streitfall um das Importverbot von Altreifen zwischen der Europäischen Union und Brasilien für die EU. Damit bringen WTO und EU erstmals gemeinsam die Umweltschutzmaßnahme eines Entwicklungslandes zu Fall so berichtete die Greenpeace-Homepage am 20. März 2007. Drei Monate später ist aus dem vorläufigen Urteil ein endgültiges geworden, und dies bestätigt, dass die EU vor der WTO Recht bekommen hat. Und dieses Urteil birgt auch Zündstoff - doch anderer Art als im März aufgrund der spärlichen Informationslage erwartet werden konnte. Denn wer das 245 Seiten umfassende Urteil liest, dem erschließt sich, warum Brasilien das Urteil eher als Erfolg denn als Niederlage werten kann und warum der Gewinner eigentlich der Verlierer ist.
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Ja - es stimmt, die WTO-Richter haben festgestellt, dass Brasilien diskriminiert hat, indem es die Einfuhr von Altreifen zum Zwecke der Runderneuerung im Lande nicht verhindert hat, gleichzeitig aber die Einfuhr von runderneuerten Reifen aus der EU nicht zuließ. Und damit hat Brasilien gegen eines der fundamentalen WTO-Prinzipien, das der Nichtdiskriminierung, verstoßen. Denn die in Brasilien ansässigen Betriebe, die aus importierten Altreifen runderneuerte herstellen, sind gegenüber den europäischen Exporteuren von runderneuerten Reifen eindeutig bevorzugt. Dennoch - so die WTO-Richter - darf Brasilien sein Einfuhrverbot aufrecht erhalten, wenn es für auch dessen konsequente Umsetzung sorgt und die Lücken schließt, die bisher die Einfuhr von Altreifen ermöglichten. Denn die brasilianischen Runderneuer hatten vor einheimischen Gerichten die Einfuhr von Altreifen gerichtlich durchgesetzt.

Gewinner als Verlierer, Altreifen gegen runderneuerte Reifen, nationale Verbote und dagegen sprechende Gerichtsurteile - die wenigen Stichworte zeigen, dass dieser Streitfall sehr komplex ist. Das jetzt in der ersten Instanz getroffene Urteil der drei WTO-Streitrichter birgt jedoch genug Zündstoff auch für die zukünftige Umweltrelevante WTO-Streitfälle, so dass sich ein genauerer Blick auf diesen Streitfall lohnt.

Darum geht es: Altreifen - problematische Altlast oder erneuerbares Produkt?

Das Bild, das wir von Autoreifen haben, ist eher positiv und vom Bestandteil Naturkautschuk geprägt. Reifen bestehen jedoch nur zu einem guten Drittel aus diesem Naturprodukt und haben einen fast gleichgroßen Anteil an Füllstoffen wie Ruß und Silica, Chemikalien und Metall. Das positive Bild wird spätestens dann getrübt, wenn man sich die riesigen Mengen vergegenwärtigt, die als Altreifen Jahr für Jahr anfallen. Anlässlich der diesjährigen Konferenz der European Tyre Recycling Association (ETRA) in Brüssel wurde geschätzt, dass jährlich etwa weltweit mehr 1 Milliarde Pkw-Reifen im wörtlichen wie übertragenen Sinne aus dem Verkehr genommen werden. Davon fallen mit 300 Milllionen ein knappes Drittel allein in der Europäischen Union an.

Altreifen sind wegen ihrer Menge, Form, Zusammensetzung, Nichtabbaubarkeit und leichten Brennbarkeit ein problematischer Abfallstoff. Theoretisch gibt es zallreiche Entsorgungs- und Weiternnutzungsmöglichkeiten wie Runderneuern, Schreddern und Verwendung des Recyclates oder Verbrennen in Zementöfen, Die in den Reifen enthaltenen Zusätze wie Zink, Schwefel und Blei können die Umweltverträglichkeit der Recyclingprodukte in Frage stellen und somit die Frage aufwerfen, ob geschredderte Altreifen als Bodenbelag für Kinderspielplätze und Sportstätten geeignet oder gar bedenklich für die Gesundheit sind.

Seit 2006 ist die Deponierung von Altreifen in der EU komplett verboten. Zudem wurden die Emissionsgrenzwerte für die Verbrennung von Reifen verschärft. Beide Maßnahmen bewirkten, dass die Wiederverwendungsrate für Altreifen deutlich angehoben wurde: sie soll auf 95 Prozent bis Januar 2015 steigen. Eine Form der Wiederverwertung ist die Aufbereitung der Reifen, die dann als "runderneuert" ein zweites Leben bekommen. Allerdings klappt dieses Einhauchen von neuem Leben nur einmal. Im Vorfeld der Verschärfungen der EU-Regeln für Altreifen hat sich deshalb bereits ein lukratives Geschäft entwickelt - der Export von Alt- und runderneuerten Reifen.

Von Mücken und Reifen

Doch dem Export von runderneuerten Reifen setzte zumindest Brasilien eine Barriere entgegen. Seit 2000 untersagte es deren Einfuhr. Konsequenterweise ging daraufhin die Menge der eingeführten runderneuerten Reifen von 18.455 Tonnen (1999) auf 1.727 Tonnen (2005) zurück. Dass sie nicht bei null liegt, ist auf zwei Tatsachen zurückzuführen: einerseits lässt Brasilien die Einfuhr von runderneuerten Reifen aus benachbarten Staaten des Mercosur-Wirtschaftsraumes zu. Zweitens ermöglichen einige vor brasilianischen Gerichten verhandelte Klagen, dass weiterhin runderneuerte Reifen auch aus der EU eingeführt werden. Ein Jahr vor dem Verbot hatte die EU noch 95 Prozent der Einfuhren Brasiliens ausgemacht. Durch das Verbot reduzierte sich der Anteil der EU auf 16 Prozent.

Auch die Einfuhr von Altreifen ist im Prinzip verboten. Allerdings sorgen auch hier zahlreiche Gerichtsurteile dafür, dass dennoch und gar mit wachsender Tendenz Altreifen eingeführt werden. So wächst parallel zu dem Verbot der Einfuhr von runderneuerten Reifen die Einfuhr von Altreifen. Waren es im Jahr 2000 noch 1,4 Millionen, so betrug ihre Anzahl 2005 bereits 10,5 Millionen Reifen, von denen 8 Millionen aus der EU kamen. Da Brasilien aber weiterhin Einfuhren von runderneuerten Reifen aus den Nachbarländern Argentinien, Paraguay und vor allem Uruguay zulässt, sieht die EU sich diskriminiert und das Gleichbehandlungsprinzip der WTO missachtet. Die EU rief deshalb das Streitfallgericht der WTO am 20. Juni 2005 an.

Brasilien begründet sein Einfuhrverbot mit Gefährdungen für die Umwelt und die Gesundheit. Das Land sei nicht in der Lage, allein mit der Menge der Altreifen, die aus lokaler Produktion stammen, umweltgerecht umzugehen. Die Einfuhr weiterer Reifen würde das Problem nur verschärfen, da runderneuerte Reifen im Verhältnis zu neuen Reifen eine kürze Lebensspanne haben. Die überall im Lande wachsenden Berge an Altreifen böten Mosquitos ideale Brutstätten, würden damit die Verbreitung von Krankheiten wie Malaria, Gelb- und Dengue-Fieber begünstigen und Menschen und Tiere schädigen. Die sich häufig ereignenden Brände von Altreifenhalden würden gefährliche Umweltgifte freisetzen, die sich dann auch im Wasser wiederfänden. Brasilien räumt ein, dass Altreifen aus Uruguay eingeführt werden, allerdings sei deren Menge im Verhältnis zu der Menge der früherer aus den EU eingeführten Altreifen gering. Zudem müsse Brasilien diese Reifen zwangsweise einführen, da ein Streitschlichtungsfahren im Rahmen des Mercosur-Abkommen Uruguay das Recht zur Einfuhr eingeräumt habe.

Ein Pyrrhussieg für die EU

Wie schon angedeutet dürfte die EU mit der Urteilsbegründung nicht glücklich sein: Zwar hat sie in der Sache gewonnen, allerdings nur einen Pyrrhussieg erzielt. Denn setzt Brasilien das Urteil um, dann ist weder die Einfuhr von runderneuerten Reifen noch der Import von nicht runderneuerten Altreifen zulässig. Letztere kamen aber - Ironie de Geschichte - vor allem aus Europa. Auch ideologisch hat die EU verloren: ihre Argumentation, dass das brasilianische Einfuhrverbot nur aus protektionistischen Gründen, nicht aber zum Schutz der Umwelt und Gesundheit erfolgte, hat das WTO-Gericht deutlich zurückgewiesen.

Und nicht nur das, dass Urteil der WTO-Richter, enthält einige zentrale Aussagen, die für zukünftige Umwelt-Streitfälle bedeutsam sein können. Brendan McGivern, Direktor des Genfer Büro von White & Case International Trade hat das Urteil analysiert. Er charakterisiert es als eine bedeutende WTO-Entscheidung, die Klarheit schaffe in der Frage, wann Regierungen handelsbeschränkende Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Mensch, Tier und Pflanze ergreifen dürfen. Nach dem WTO-Richterspruch war das brasilianischen Einfuhrverbot durch den Artikel GATT XX gedeckt. Und nicht nur dass: Das Verbot war notwendig, und es gab zu dieser Maßnahme auch keine Alternative - damit war der von der WTO vorgegebene Notwendigkeitstest bestanden.

Brasilien: den Notwendigkeitstest bestanden, aber am Diskriminierungsverbot gescheitert

Der Artikel XX (b) des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) lässt handelsbeschränkende Maßnahmen zu, die notwendig sind, um Leben oder Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen zu schützen. Allerdings muss diese Notwendigkeit in einem Streitfall auch bewiesen werden, d.h. wenn es eine Maßnahmen gibt, die den Handel weniger einschränkt und dennoch zum Schutzziel führt, dann ist diese zu bevorzugen. Ferner dürfen die Maßnahmen nicht so angewendet werden, dass sie zu einer willkürlichen und ungerechtfertigten Diskriminierung zwischen Ländern, in denen gleiche Verhältnisse bestehen, oder zu einer verschleierten Beschränkung des internationalen Handels führen. An dieser Passage des Artikels XX scheiterte die brasilianische Regierung.

Eintagsfliege oder Blaupause für zukünftige Umweltstreitfälle?

Brendan McGivern hat auf weitere Aspekte des Urteils aufmerksam gemacht, die eventuell mehr Flexibilität für Maßnahmen zum Umwelt- und Gesundheitsschutz erlauben. So hat das Panel zugestimmt, dass das Produkt, um dass im Streitfall ging, nämlich die runderneuerten Reifen, nicht zwingend auch das Produkt sein muss, das auch auch die Gefährdung hervorruft, nämlich die Altreifen. Diese Sichtweise erlaubt, die Einfuhr eines Produktes zu verbieten, dass selbst nicht gefährlich ist, aber durch Umwandlung oder Zusammenführung mit einem anderen Produkt zu einem Umwelt- oder Gesundheitsproblem führen kann.

Zweitens hat das Panel Begründungen früherer Panels bestätigt, dass die tatsächliche Bedrohungssituation und nicht eine Best-case-Variante die Ausgangslage für die Entscheidung sind. Im Streitfall hatte die EU die von den Altreifenhalden ausgehenden Gefahren nicht in Zweifel gezogen, aber erklärt, dass es theoretisch zahlreiche Möglichkeiten gäbe, diese Gefahren zu reduzieren. Diese Maßnahmen sind aber unter den in Brasilien gegebenen Bedingungen nicht realisierbar.

Drittens hat das Panel festgestellt, dass die Erkenntnisse anderer Länder für die Beurteilung von Risiken herangezogen werden dürfen. Konkret heißt dies, dass Brasilien sich auf wissenschaftliche Erkenntnisse von Bränden in den USA berufen kann, und nicht nachweisen muss, dass in Brasilien brennende Altreifen dieselben Gefährdungen aufweisen.

Viertens hat das Panel Rationalität vor das Beharren auf Grundsätzen gestellt. So fanden die Richter, dass hinsichtlich der Reifeneinfuhren aus Mercosur-Ländern zwar eine Diskriminierung vorliegt, die Mengen der aus den Mercosur-Nachbarländern eingeführten Reifen aber so gering sei, dass die Mercosur-Ausnahme zu rechtfertigen sei.

Fazit

Das Panel fordert Brasilien auf, sein Haus in Ordnung zu halten. Die Südamerikaner müssen verhindern, dass weiterhin brasilianische Gerichte Urteil fällen, die die Einfuhr von runderneuerten Reifen oder Altreifen aus Nicht-Mercosurländern ermöglichen. Setzt Brasilien das Urteil um - und dies ist zu erwarten, da die brasilianische Regierung bereits angekündigt hat, nicht in die Berufung zu gehen - dann sind die bestehenden Einfuhrverbote aus Sicht der WTO-Richter zulässig. Dann darf Brasilien auch mit dem Segen der WTO Mensch und Umwelt schützen.

Die EU hat zwar formal den Streitfall gewonnen, aber damit den europäischen Reifen-Exporteuren, in deren Auftrag sie diesen Streitfall begann, keinen Gefallen getan. Denn nun sind nicht nur die bestehenden Einfuhrverbote für runderneuerte Reifen rechtens, zugleich fällt zukünftig die Möglichkeit weg, Altreifen nach Brasilien zu exportieren. Die EU hat auch auf ideologischer Ebene verloren. Noch am 23. April 2007, als der Kommission bereits das endgültige Urteil vorlag, hatte sie in einem auf ihrer Homepage veröffentlichten Fact Sheet Brasilien in scharfem Ton vorgeworfen, Protektionismus hinter einem grünen Mäntelchen zu betreiben und in dem Streitfall Umwelt- und Gesundheitsschutzargumente zu missbrauchen. Dagegen stellte das Panel eindeutig fest, dass die bestehenden Umwelt- und Gesundheitsschutzbedenken nicht nur zu Recht bestehen, sondern auch durch das WTO-Recht abgedeckt werden.

Es bleibt zu hoffen, dass die EU nicht in die Berufung geht, sondern das Urteil akzeptiert und das die Sichtweise der drei Panelisten durch künftige WTO-Streitfällen nicht wieder aufgehoben werden wird.

Anhang: Kurze Chronik des Streitfalls

  • 20. Juni 2005: Die EU beantragt Konsultationen mit Brasilien.
  • 20. Januar 2006: Die WTO setzt ein Streitfall-Panel ein.
  • 16. März 2006: Der WTO-Generaldirektor besetzt das Panel mit Mitsuo Matsushita (Japan); Donald McRae (Kanada/Neuseeland) und Chang Fa Lo (Taiwan).
  • 12. März 2007: Der vorläufige Panel-Bericht wird den Streitparteien zugestellt.
  • 23. April 2007: Brasilien und die EU erhalten den endgültigen Panel-Bericht.
  • 12. Juni 2007: Der endgültige Bericht wird allen WTO-Mitgliedern zugestellt und öffentlich gemacht.
  • 11. August 2007: Ende der sechzigtägigen Einspruchsfrist, wenn kein Einspruch eingeht, ist das Urteil gültig.

(Stand: Juni 2007)

 

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