EU-Agrarpolitik: Auf Biegen und Brechen

Die EU-Förderpolitik müsste bäuerliche Betriebe auf die Herausforderungen durch Klima- und Artenkrise vorbereiten. In Brüssel und Berlin lässt man sie aber im Stich.

Mehr als 100 Milliarden Euro, ein Viertel der Fördergelder in der Landwirtschaft, hat die EU von 2014 bis 2020 für Klimaschutzmaßnahmen in der Landwirtschaft ausgegeben. Doch diese mit Steuergeldern finanzierten Agrarsubventionen sind wirkungslos verpufft: Seit 2010 sind die Treibhausgasemissionen aus der Landwirtschaft nicht gesunken, kritisiert der Europäische Rechnungshof in einem Anfang der Woche veröffentlichten Sonderbericht. Die im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU geförderten Maßnahmen hätten kaum Effekte auf den Klimaschutz und würden keine Anreize für klimafreundliches Wirtschaften bieten.

Nachdenklich stimmen sollte diese Feststellung vor allem im Hinblick auf die aktuellen Verhandlungen zur EU-Agrarpolitik. Die neuen bis 2028 geltenden Regeln für die Agrarförderung sollen Ende der Woche nach monatelanger Debatte verabschiedet werden. Lange konnten sich die EU-Agrarminister:innen – unter ihnen Julia Klöckner (CDU) – im sogenannten Trilog mit dem EU-Parlament und der EU-Kommission nicht einigen. Ob es nun gelingen wird, werden die nächsten Tage zeigen. Klar ist allerdings schon jetzt, dass mit dem sich abzeichnenden Kompromiss der größte Posten im EU-Haushalt auch weiterhin keinen nennenswerten Beitrag zum Klimaschutz leisten wird. Damit droht eine dramatische Fehlsteuerung, während die Zuspitzung der Klimakrise nicht nur die europäische Bevölkerung umtreibt. Höchstrichterliche Entscheidungen verpflichten Regierungen und Konzerne, jetzt entschieden zu handeln: In Ländern wie Deutschland und den Niederlanden fällte die Justiz jüngst bahnbrechende Urteile für mehr Klimaschutz und Generationengerechtigkeit.

Doch wie ist die Gemengelage in Brüssel, welche Rolle spielt Bundeslandwirtschaftsministerin Julia Klöckner? Und welche Folgen haben die zu erwartenden Beschlüsse für Klima, Artenschutz und bäuerliche Betriebe? Mehr dazu im Interview mit Lasse van Aken, Experte für Landwirtschaft bei Greenpeace.

Greenpeace: Warum ist es im Trilog bislang nicht gelungen, sich auf Regeln für die EU-Agrarreform zu einigen?

Lasse van Aken: Wie ich von Teilnehmer:innen der Verhandlungen hörte, haben die Agrarminster:innen des EU-Rats – also die Vertreter:innen der Mitgliedsländer - keine echte Bereitschaft zur Kompromissfindung gezeigt. Der Rat muss sich aber mit dem EU-Parlament auf eine Position einigen. Die Rolle der Europäischen Kommission ist es, die Kompromisssuche zu moderieren. Knackpunkt dieses Trilogs der drei EU-Institutionen ist die Frage, wie hoch der Anteil der EU-Agrarförderung ausfallen soll, der in den kommenden Jahren zum Schutz von Umwelt, Klima und Artenvielfalt eingesetzt wird. Ein anderer großer Streitpunkt ist die Vorgabe zu den unproduktiven Flächen – wie groß also der Teil eines Betriebes sein muss, der für die Natur zur Verfügung steht und auf dem weder gedüngt noch Pestizide gespritzt werden dürfen.

Wie bewertest du die Positionen von Agrarminister:innenrat und EU-Parlament? Reicht die jeweils vorgesehene Förderung von Maßnahmen zum Arten- und Klimaschutz in der Landwirtschaft aus?

Der Agrarrat hat bereits im vergangenen Herbst die Axt an die Umweltmaßnahmen der GAP gelegt. Während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft hat der Rat – angeführt von Julia Klöckner – die ohnehin schon schwachen Vorgaben der EU-Kommission noch weiter verwässert. Statt entschieden gegen Höfesterben, Artenverlust und Klimakrise vorzugehen, betreiben Klöckner und viele ihrer europäischen Kolleginnen und Kollegen klassische Klientelpolitik für Großbetriebe und Agrarwirtschaft – zu Lasten bäuerlicher Familienbetriebe und der Umwelt. Deshalb kann man froh sein, dass das EU-Parlament im Trilog bislang standhaft geblieben ist.

Lassen sich denn mit den Vorschlägen des Parlaments die Klimaziele und die Vorgaben der EU-Kommission zum Schutz der Artenvielfalt erreichen?

Die Position des EU-Parlaments ist zwar besser geeignet als die des Agrarrats, diese Ziele zu erreichen. Aber sie ist weit davon entfernt, Antworten auf den dramatischen Verlust der Artenvielfalt oder das Höfesterben zu liefern. Auch Abgeordnete des Parlaments wollen die jährlich zu verteilenden 55 Milliarden Euro EU-Agrarsubventionen nur zu einem geringen Teil so einsetzen, dass Landwirt:innen gezielt dabei unterstützt werden, gesunde Lebensmittel umweltfreundlich herzustellen.

Ist also zu befürchten, dass auch ein Kompromiss im Trilog nicht geeignet ist, die EU-Agrarförderung zu einem wirksamen Instrument für mehr Klima- und Artenschutz in der Landwirtschaft zu machen?

So sieht es derzeit leider aus. Rat und das Parlament adressieren in ihren jeweiligen Reformansätzen weder die Ziele des  „Green Deal“, noch die der nachgelagerten „Vom-Hof-auf-den-Tisch“- oder der Biodiversitätsstrategie der EU-Kommission. Es wurde sogar ei­­­ne Klausel in den Gesetzentwurf eingebaut, die verhindert, dass diese Ziele von der GAP erfüllt werden müssen. Die übergeordneten Vorhaben sind zwar noch nicht in ein Gesetz gegossen, aber schon jetzt sollen alle Gesetze der EU dazu beitragen, die Ziele des Green Deals zu erreichen. Dazu gehört vor allem, die Treibhausgasemissionen in der EU bis 2030 auf 55 Prozent gegenüber 1990 zu senken und bis 2050 klimaneutral zu sein.

Dass diese Vorgaben noch nicht ausreichen, um die Pariser Klimaziele zu erreichen, hat das Europäische Parlament immerhin erkannt und im Oktober 2020 entschieden, dass bis 2030 eine Reduktion von 60 Prozent erreicht werden muss. Doch jetzt, wo es konkret wird und um den größten Posten im EU-Haushalt geht - nämlich um die Agrarausgaben - erweisen sich die Absichtserklärungen als reine Sonntagsreden. Im GAP-Entwurf des Parlaments kommt die Förderung von Klimaschutzmaßnahmen fast nicht vor. Die Milliardensubventionen werden kaum dazu beitragen, dass der Agrarsektor seine Emissionen senkt. Damit wird politische Glaubwürdigkeit verspielt. Und es geht Zeit verloren, die wir nicht mehr haben. Denn die Landwirtschaft ist wie ein großer Dampfer, der Zeit braucht, um auf die richtige Route einzuschwenken.

Was sind die Folgen, wenn Rat und Parlament den Klimaschutz bei dieser EU-Agrarreform weitgehend ignorieren?

Das wäre vor allem für die bäuerlichen Betriebe in der EU fatal. Der Umbau der Landwirtschaft wird definitiv kommen. Die Treibhausgasemissionen lassen sich im erforderlichen Umfang nur senken, wenn eine entschlossene Agrarwende eingeleitet wird. Dazu gehört etwa, dass deutlich weniger Tiere gehalten und ein Großteil der bisher bewirtschaftete Moorflächen nur wiedervernässt genutzt werden. Für die betroffenen Landwirtinnen und Landwirte werden das riesige Herausforderungen sein. Parlament und Rat sind aber gerade dabei, eine historische Chance zu verspielen: Sie müssten jetzt die Flächenprämien auslaufen lassen, klare Vorgaben machen und die frei werdenden Mittel gezielt verwenden, um Betriebe beim Umbau der Landwirtschaft zum Schutz des Klimas zu unterstützen. Der Europäische Rechnungshof hat der EU-Agrarpolitik beim Klimaschutz gerade ein desaströses Zeugnis ausgestellt: Die Prüfer:innen haben kritisiert, dass die EU-Subventionen in den vergangenen Jahren weitgehend wirkungslos verpufft sind und insbesondere die  Untätigkeit im Bereich der Tierhaltung bemängelt. Sie haben die Verantwortlichen aufgefordet, keine Zeit mehr zu verschwenden und auch in der Landwirtschaft das Verursacherprinzip beim Klimaschutz einzuführen, um Betriebe zu belohnen, die Emissionen vermeiden.

Doch auch diese Mahnung kommt in Brüssel offenbar nicht an. Stattdessen setzen die mehrheitlich konservativen EU-Agrarpolitiker:innen durch, dass die Milliarden auchweiter nach dem Prinzip verteilt werden: Der größte Hof bekommt das meiste Geld. Das ist eine Entscheidung, die vor allem die kleinen und mittleren Betriebe am Ende hart treffen wird. Denn der Klimaschutz muss kommen und er muss schnell kommen, damit er generationengerecht ist. Das hat das Bundesverfassungsgericht mit seinem Klimaurteil klargestellt. Wenn jetzt nicht vorausschauend und mit Förderung gehandelt wird, werden die Bäuerinnen und Bauern zu Nachzüglern beim Klimaschutz. Dann drohen weitere Gerichtsurteile und es bleibt nur verschärftes Ordnungsrecht, damit am Ende die Emissionsvorgaben eingehalten werden     .

Bundeslandwirtschaftsministerin Julia Klöckner vertritt Deutschland im Agrarminister:innenrat. Unter ihrer Führung haben sich die Minister:innen während der deutschen EU-Präsidentschaft im vergangenen Herbst auf eine gemeinsame Verhandlungsposition geeinigt. Welche Rolle spielt sie jetzt bei der Kompromisssuche?

Die EU-Ratspräsidentschaft wechselt alle sechs Monate und liegt jetzt bei Portugal. Auch wenn Klöckner die Führungsrolle im Agrarrat zum Jahreswechsel übergeben hat, ist klar, dass hier gerade bei der GAP keine Entscheidung an der Bundeslandwirtschaftsministerin vorbei getroffen wird. Als mit Abstand größter Nettozahler der EU und wichtiges Agrarland wird Deutschland immer genau darauf achten, dass seine Interesse gewahrt werden. Julia Klöckner arbeitet eng mit der portugiesischen Agrarministerin Maria do Céu Antunes zusammen und hat in der letzten Verhandlungsrunde die Position des Rates verteidigt. Während Klöcker auf Ratsseite eine entscheidende Rolle spielt, sind CDU-Politiker:innen auch in den anderen EU-Institutionen in entscheidenden Positionen: Peter Jahr und Norbert Lins führen im Trilog die Verhandlungen auf Seiten des Parlaments. Und schließlich ist auch die Präsidentin der EU-Kommission Ursula von der Leyen eine Parteifreundin. Die Union, die seit 15 Jahren die Agrarpolitik in Deutschland bestimmt, sitzt jetzt also in Europa an den entscheidenden Hebeln - und trägt damit wesentliche politische Verantwortung für das sich abzeichnende Reformdesaster.

Unter der Führung von Ursula von der Leyen hat sich die amtierende EU-Kommission mit den schon besprochenen Vorgaben zum Schutz des Klima und der Artenvielfalt verpflichtet. Der stellvertretende Kommissionspräsident Frans Timmermans hat deshalb darauf gepocht, dass die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) dazu einen maßgeblichen Beitrag leistet. Kann die Kommission diese Forderung im Trilog durchsetzen?

Als EU-Klimakommissar weiß Frans Timmermans, wie entscheidend eine progressive GAP-Reform für den Erfolg der Klimapolitik in der EU ist und hat sie deshalb immer wieder eingefordert. Als abzusehen war, dass die Positionen von Rat und Parlament mit den Zielen des Green Deal kollidieren, drohte Timmermans damit, den Gesetzentwurf der Kommission für die Agrarreform zurückzuziehen. Der Entwurf, über den jetzt verhandelt wird, stammt noch von der alten Kommission. Die neue Kommission hätte das Recht, einen neuen Entwurf vorzulegen, wenn das Ergebnis der Verhandlungen ihre Vorgaben nicht erfüllt. Doch Kommissionschefin von der Leyen pfiff ihren Stellvertreter zurück und stellte klar, dass die Kommission den alten GAP-Vorschlag nicht zurücknehmen wird. Damit hat die CDU-Politikerin an der Spitze der EU ihren Stellvertreter und Klimakommissar des einzigen wirksamen Druckmittels beraubt, um die Klimaziele in der EU-Agrarpolitik durchzusetzen - und damit dem Rat, damals noch unter Leitung von Julia Klöckner, massiv den Rücken gestärkt.

Während auf EU-Ebene noch verhandelt wird, hat das Bundeslandwirtschaftsministerium bereits Kriterien für die Vergabe der die EU-Fördermittel hierzulande vorgelegt. Bis zur Sommerpause sollen Bundestag und Bundesrat zustimmen. Was wird daraus, wenn es in Brüssel auch in den kommenden Wochen zu keiner Einigung über die Vorgaben kommt?

Das ist eine gute Frage, die derzeit nur schwer zu beantworten ist. Julia Klöckner versucht mit Verfahrenstricks, den regulären Gesetzgebungsprozess auszuhebeln, statt zumindest eine informelle Einigung in Brüssel abzuwarten. Ihr Zeitplan für die nationale Gesetzgebung war von Anfang an politisch motiviert. Sie will auf Biegen und Brechen verhindern, dass nach der Bundestagswahl eine mögliche neue Regierung eine ambitionierte Agrarreform umsetzt. Damit ignoriert die Bundeslandwirtschaftsministerin die massiven Probleme des Sektors. Deutschland wird die Klimaschutzziele in der Landwirtschaft deutlich verfehlen, wenn die sechs Milliarden Euro EU-Agrarsubventionen wie von Klöckner geplant eingesetzt werden. Das Öko-Institut hat im Auftrag von Greenpeace ermittelt, dass die geplanten Maßnahmen den Klimagas-Ausstoß in der Landwirtschaft bis 2030 um lediglich 2,5 Millionen Tonnen CO2-Äquivalente pro Jahr senken - notwendig wäre aber eine Reduktion um 11 Millionen Tonnen. Sollten die Ergebnisse in Brüssel anders ausfallen als in Berlin vorweggenommen, will Julia Klöckner die Gesetzentwürfe für die nationale Umsetzung anpassen. Sollte sich der EU-Prozess aber weiter verzögern oder es grundsätzliche Änderungen geben, wird es schwierig sein, die deutschen Gesetze mal eben so nachzubessern.

Es droht also ein schwacher Kompromiss, der Klimaschutz und Artenschutz in den kommenden Jahren nur unzureichend fördert. Womit müssen Landwirtinnen und Landwirte rechnen, wenn es dazu kommt?

Solange umweltfreundliches Wirtschaften nicht angemessen honoriert wird, werden immer mehr Betriebe immer intensiver produzieren müssen, um zu überleben. Wer da nicht mitzieht, wer nicht wächst und andere verdrängt, muss weichen. Allein in Deutschland geben jedes Jahr mehr als 4000 Betriebe auf. Eine gezielte Förderung von Landwirtinnen und Landwirten, die gesellschaftliche Leistungen erbringen wie die Vielfalt auf dem Acker zu erhalten, das Grundwasser zu schützen, artgerecht Tiere zu halten  oder klimaschonend zu arbeiten, würde auch dem Erhalt der bäuerlichen Landwirtschaft dienen.

Wenn die historische Chance ungenutzt verstreicht, die Betriebe jetzt mit gezielter Förderung auf die großen Herausforderungen durch Klimakrise und Artensterben vorzubereiten, drohen verschärfte Grenzwerte, neue Gesetze mit strengen Vorgaben und weitere Urteile, um die natürlichen Ressourcen besser zu schützen. Das würde den Druck auf viele Landwirtinnen und Landwirte weiter erhöhen. Die Konsequenzen einer Politik des Aussitzens, Verzögerns und Verschleppens hat zuletzt das EuGH-Urteil zur Nitratrichtlinie gezeigt: Jahrelang haben die Agrarminister:innen von CDU und CSU in Deutschland nichts unternommen, um die Betriebe auf das Einhalten der Grenzwerte für das Grundwasser vorzubereiten. Dann musste überstürzt mit einem verschärften Gesetz gehandelt werden.

Aktuell prüft etwa das Bundesverfassungsgericht, ob die Schweinemast in Deutschland verfassungswidrig ist. Die Entscheidung könnte tiefgreifende Folgen für Tierhalter haben. Daher ist es entscheidend, bäuerliche Betriebe fit für die Zukunft zu machen und auch verstärkt in den Umbau der Tierhaltung zu investieren. Deshalb muss Schluss sein damit, die von den europäischen Steuerzahler:innen finanzierten Milliarden für die Landwirtschaft als Flächensubventionen so zu verteilen, dass am Ende nur Großbetriebe profitieren. Sonst fließen Agrarfördermittel in Millionenhöhe weiter an fachfremde Investoren wie den Stromkonzern RWE oder die Aldi-Erben.

(Das am 10. Juni 2021 veröffentlichte Interview haben wir am 24. Juni aktualisiert.)