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Umweltanforderungen an Emissionhandel

Der Handel mit Berechtigungen für Treibhausgasemisssionen ist ein Instrument des Klimaschutzes, das auf europäischer und internationaler Ebene an Bedeutung gewinnt. Mit dem Kyoto-Protokoll haben die Industrieländer die Verpflichtung übernommen, ihren Ausstoß von Treibhausgasen innerhalb des Zeitraums von 2008 bis 2012 um 5,2 Prozent unter das Niveau von 1990 zu senken. Die EU hat zugesagt, ihre Treibhausgasemissionen um 8 Prozent zu verringern, die Lastenverteilung innerhalb der EU sieht für Deutschland eine Reduzierung von 21 Prozent vor.
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Wie weiter beim Verhandlungsmarathon?

Mit der Umsetzung des Kyoto-Protokolls hat die internationale Staatengemeinschaft nach jahrelangem Verhandlungsmarathon einen ersten Schritt getan, sich auf völkerrechtlich verbindliche, absolute Ziele zur Verringerung des Ausstoßes von Treibhausgasen zu verständigen. Damit das Klimaabkommen in Kraft treten kann, fehlt noch die Unterschrift von Russland. Die USA haben sich vom internationalem Klimaschutz abgekoppelt, die Bush-Regierung lehnt die Unterzeichnung des Kyoto-Protokolls ab.

Auf der 3. Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention in Kyoto (COP 3) Ende 1997 haben sich die Länder grundlegend auf die Einführung flexibler marktwirtschaftlicher Instrumente im Rahmen des Klimaprotokolls zur Reduktion von Treibhausgasemissionen geeinigt. Die im Rahmenübereinkommen zum Schutz des Weltklimas vorgesehenen Ziele, die zu einer absoluten Reduzierung der Treibhausgase führen, werden über den Emissionshandel instrumentell verankert.

Der Emissionshandel sieht absolute Obergrenzen (caps) vor, die flexibel durch den Handel mit Emissionsszertifikaten (trade) erreicht werden. Die flexiblen Instrumente erlauben den Staaten, die für den Zeitraum 2008 bis 2012 verbindlich festgelegten nationalen Emissionsbudgets zu übersteigen und zusätzlich benötigte Emissionsrechte auf dem internationalen Lizenzmarkt zu erwerben. Auf der anderen Seite können Länder das Emissionsbudget unterschreiten, um überschüssige Emissionsrechte zu verkaufen. So soll das globale Emissions-Minderungsziel möglichst kostengünstig erreicht werden. Die EU führt den Emissionshandel bereits ab 2005 in einer Pilotphase für energieintensive Betriebe ein.

Die Verschmutzung von Luft muss etwas kosten

Für Umweltschäden mit vielen Beteiligten haben Abgaben und Zertifikate theoretisch Vorteile gegenüber Haftungsregelungen. Zwar wird damit indirekt das Verursacherprinzip abgeschafft, gleichzeitig aber den Verschmutzern Kosten im Vorfeld auferlegt. Ob über Ökosteuer oder Handel mit Emissionsrechten, die gesellschaftlichen Kosten, die durch die Verschmutzung entstehen, werden den Verursachern angelastet. Die externen Kosten werden internalisiert. Sie werden nicht im Nachhinein über einen Rechtsstreit eingeklagt, sondern vorab dem Schadstoffausstoß zugerechnet.

Ein Handel mit dem Recht auf Verschmutzung?

Die Risiken sind unübersehbar: Ein Kartell von Luftverschmutzern, die das ausdrückliche Recht besitzen, die Luft zu verschmutzen und mit dem Handel dieses Rechts auch noch Geld zu verdienen. Die Vorteile: Luft bekommt quasi einen Wert. Aktive Luftreinhaltung und Klimaschutz machen sich für die Verschmutzer bezahlt.

Bei klaren Reduktionsvorgaben und konsequenter Einhaltung ohne Tricks könnte der nationale und internationale "Handel mit Luft" aus der juristischen Zwickmühle der immer weiträumigeren Luftverschmutzung aus immer mehr Quellen und nachfolgender Klimazerstörung führen. Zurück zum Seitenanfang

Ablasshandel statt Klimaschutz?

Der Handel mit Verschmutzungsrechten soll für saubere Luft sorgen. Emissions-Zertifikate sollen für Treibhausgase, in einem ersten Schritt nur für Kohlendioxid, an die Industrie ausgegeben werden und dazu führen, dass der Ausstoß an Kohlendioxid gesenkt wird. Treibhausgase werden somit Handelsware.

Um im nationalen Limit zu bleiben, teilen die Staaten ihrer Industrie eine entsprechende Menge Emissionszertifikate zu. Ein Unternehmen kann entweder selbst seinen Kohlendioxidausstoß verringern oder von einer anderen Firma, die den Ausstoß verringert hat, Zertifikate ersteigern. Der Preis regelt sich an der Börse für Emissionszertifikate nach Angebot und Nachfrage. Unternehmen, die in Umweltschutzmaßnahmen investieren, können durch eine klimafreundliche Produktion an der Börse Geld verdienen. Wer bei der Produktion sein Kontingent an Treibhausgasen überschreitet, muss Verschmutzungsrechte kaufen. Damit eine tatsächliche Reduktion der Treibhausgase erreicht wird, wird jedes Jahr die Zahl der Emissionszertifikate verringert.

In den USA hat man auf diese Weise den Ausstoß von Schwefeldioxid (SO2) begrenzen können. Der Hauptgrund: Kosteneinsparung. Im Vergleich zu ordnungsrechtlichen Maßnahmen soll der Handel mit Emissionsrechten vor allem wirtschaftliche Vorteile bringen. Die Amerikaner argumentieren, dass der Preis zur Vermeidung einer Tonne Schwefeldioxid durch den Handel von ursprünglich 750 Dollar auf heute 150 bis 200 Dollar gesunken ist.

Zweifelsohne hat das ökonomische Prinzip in den USA funktioniert, der Schwefeldioxidausstoß ist deutlich zurückgegangen. Doch auch mit deutschem Ordnungsrecht ließen sich die qualmenden Fabrikschlote zähmen. Die Großfeuerungsanlagenverordnung führte seit ihrer Einführung 1983 zur Senkung der SO2-Emissionen von weit über 80 Prozent. Und die Kosten waren auch in Deutschland um ein Vielfaches niedriger, als von der Industrie prophezeit. Zurück zum Seitenanfang

Ökosteuer und Emissionshandel ersetzen kein klimapolitisches Gesamtkonzept

Fiskalische Lenkungsinstrumente, die Erhebung von Steuern und Abgaben auf Ressourcen, verringern durch gezielte Verteuerung die Nachfrage. Emissionszertifikate führen hingegen zu einer freien Preisbildung. Während bei Abgaben der höhere Preis politisch festgelegt wird und der Markt mit dem entsprechend geringeren Mengenziel reagiert, wird bei Emissionszertifikaten das geringere Mengenziel festgelegt und der Markt reagiert mit den entsprechend höheren Preisen.

Ökosteuer und Emissionshandel sind Instrumente, noch keine anwendbaren Konzepte. Die Effektivität von Ökosteuer oder Emissionshandel hängen von den Regelungen ab. Ob Emissionshandel oder Ökosteuer, das eigentliche Problem ist nicht das ob sondern das wie. Das wie des Emissionshandels wird im sogenannten Nationalen Allokationsplan geregelt. Beide Instrumente sind Mittel zum Zweck. So ist nicht der Emissionshandel selbst das Ziel, sondern beides sind Lenkungsinstrumente, die einen effektiven Klimaschutz erreichen sollen. Bei der Ökosteuer wird über den Preis die Lenkungswirkung erzielt, beim Emissionshandel wird über die Menge der Zertifikate, die kontinuierlich abnimmt, eine Verringerung des Ausstoßes von Treibhausgasen erzielt.

Zum Erreichen eines absoluten Ziels sind absolute Emissionsbudgets für alle Sektoren notwendig. Mit lediglich unverbindlichen spezifischen Selbstverpflichtungen für einzelne Industriezweige lassen sich absolute Ziele, wie sie in Kyoto vorgegeben sind, nicht verwirklichen. In diesem Kontext sind freiwillige Selbstverpflichtungen eher Selbstbetrug.

Die Instrumente Ökosteuer und Emissionshandel können sich ergänzen. So kann die Ökosteuer die staatlich steuernde Grundrichtung angeben. Denn: Verbrennen von fossilen Energieträgern muss teurer werden. Emissionszertifikate sorgen dann für das zielgenaue Erreichen auf ökonomische effiziente Weise.

Bisher mangelt es der Klimaschutzpolitik an Verbindlichkeit. Mit halbherzigen Selbstverpflichtungen der Industrie, einem Trommelfeuer der Wirtschaft gegen die Ökosteuer und leeren Lippenbekenntnissen der Politiker ist Klimaschutz nicht durchsetzbar. Denn einzelne Instrumente ersetzen kein klimapolitisches Gesamtkonzept. Problematisch ist vor allem, wenn die Schlüsselbereiche Verkehr und Haushalte, in denen der Ausstoß der Treibhausgase seit 1990 teilweise stark gewachsen ist, nicht mit einbezogen werden.

Der Emissionshandel kann auch nur ein Mittel zum Zweck sein - das Ziel ist der Klimaschutz. Allein der Kauf oder Verkauf von Emissionszertifikaten hilft dem Klima jedoch nicht. Erst im Zusammenhang mit einer konkreten Reduktionsverpflichtung kann der Handel zum Klimaschutz beitragen.

Emissionszertifikate sollen eine mengenmäßige Begrenzung und stufenweise Verringerung der Treibhausgase in die Wege leiten. Sie stellen weder ein Recht auf Verschmutzung dar, noch sind sie ein Mittel sich von der Verantwortung für Klimaschäden freizukaufen.

Problematisch sind auch firmenbezogene Reduktionsverpflichtungen, wenn das klimazerstörerische Potential im Produkt selbst liegt. Beim Öl entstehen gerade mal 10 bis 20 Prozent der Treibhausgase bei der Förderung und Verarbeitung des Produktes, 80 bis 90 Prozent der Schadstoffe entstehen erst nach dem Verkauf beim Verbraucher. Einsparungen von CO2-Emissionen im Produktionszweig werden durch einen erhöhten Absatz von Benzin und Diesel an der Tankstelle schnell zunichte gemacht. Die Produkt-Verantwortung von Shell und BP reicht aber von der Förderquelle über die Zapfsäule, bis hin zur Verwendung von Benzin und Diesel. Zurück zum Seitenanfang

Umweltanforderungen an die flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls

Die flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls sind der Emissionshandel zwischen den Industriestaaten, Projekte zur Emissionsminderung zwischen Staaten, die das Klimaschutzabkommen unterzeichnet haben und Projekte zur nachaltigen Entwicklung zwischen Industrie und Entwicklungsländern.

Emission Trading (ET) [Artikel 17]

  • Handel mit Emissionslizenzen (AAU - assigned amount units)
  • Zwischen Staaten mit Minderungsverpflichtungen (Annex B)

Joint Implementation (JI) [Artikel 6]

  • Handel mit Emissionsminderungen (ERU - emissions reduction units)
  • Projektbezogen: Investition aus Land A in Land B
  • Anrechnung der erzielten Minderung in Land A
  • Zwischen Staaten, die das Klimaschutzabkommen unterzeichnet haben (Annex I)

Clean Development Mechanism (CDM) [Artikel 12]

  • Analog zu JI , aber zwischen Staat mit und Staat ohne Minderungsverpflichtung (CER - certified emissions reductions)

Der Handel mit Emissionsrechten (Assigned amount units - AAU) wurde im Kyoto-Protokoll nur zwischen Industrieländern zugelassen. Problematisch ist in dem Zusammenhang die Emissionsentwicklung in Russland und in der Ukraine. Dort sind die CO2-Emissionen nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion drastisch gesunken, in Russland sogar um mehr als 30 Prozent. Im Kyoto-Protokoll wurde beiden Ländern für den Zeitraum 2008 bis 2012 aber die gleiche Menge Emissionen wie 1990 zugestanden.

Diese in der Verhandlungssprache als heiße Luft bezeichneten und nur auf dem Papier existierenden fehlenden Emissionen könnte Russland an andere Industrieländer verkaufen, die dadurch im eigenen Land mehr fossile Brennstoffe verbrennen dürften. Um diesen Handel mit heißer Luft einzuschränken, muss die Menge Emissionen, die ein Land verkaufen kann, strikt begrenzt werden. Flexible Instrumente wie der Emissionshandel dürfen nicht dazu führen, dass klimapolitische Anstrengungen in den Industriestaaten unterbleiben. Es darf keine Aushöhlung nationaler Klimaschutzbemühungen geben. Ein Freikaufen von der eigenen Verantwortung der Industrieländer muss unterbunden werden.

Industrieländer können natürlich auch mit realen Emissionen handeln. Tschechien zum Beispiel, das laut Kyoto-Protokoll seine Emissionen um acht Prozent steigern darf, könnte diese stattdessen reduzieren und die Rechte dafür ab 2008 an Kanada verkaufen, das dadurch seine Emissionen entsprechend weniger reduzieren müsste.

Beim Handel mit realen Emissionsmengen muss durch wirksame Kontrollen sichergestellt werden, dass Emissionen, die verkauft werden, im Verkaufsland auch tatsächlich nicht benutzt werden. Dies muss gewährleistet sein, bevor der Handel aufgenommen wird.

Flexible Instrumente wie der Emissionshandel dürfen keinesfalls dazu führen, dass klimapolitische Anstrengungen in den Industriestaaten unterbleiben. Kein Handel mit heißer Luft, die Reduzierung der Treibhausgase darf nicht nur auf dem Papier stattfinden. Ausserdem besteht die Gefahr, dass statt Klimaschutz im eigenen Land, billige Alibi-Projekte in Schwellenländern durchgeführt werden. Der Emissionshandel darf nationale Klimaschutzbemühungen nicht aushöhlen. Industrieländer dürfen sich nicht von ihrer Verantwortung freikaufen. Denn 80 Prozent der Treibhausgase stammen aus Industrieländern.

Kriterien für den Emissionshandel:

  • Hauptanteil der Verringerung im eigenen Land
  • verbindliche Haftpflicht-Regelungen, um das Risiko des Überverkaufs von Zertifikaten zu begrenzen, müssen Käufer und Verkäufer die Verantwortung übernehmen.
  • Strikte Regeln und strenge Voraussetzungen zur Teilnahme am Emissionshandel. Zurück zum Seitenanfang

    Entwicklungshilfe als Klimaschutz

    Ein besonderer Fall des Emissionshandels ist das so genannte Joint Implementation. Hier versuchen zwei Industrieländer in einem gemeinsamen Projekt, Emissionen in einem der beiden Länder zu reduzieren, wobei die Emissionsminderung (Emissions reduction units - ERU) dann dem anderen Land gutgeschrieben werden. Zum Beispiel könnte ein niederländisches Energieunternehmen in Polen ein Kraftwerk verbessern, so dass dort weniger Treibhausgase emittiert werden. Das holländische Unternehmen dürfte diese Emissionsrechte dann nutzen, um zu Hause - wo vergleichbare Einsparungen meist teurer wären - die Emissionen nicht reduzieren zu müssen.

    Gemeinsame Projekte zwischen Industrieländern und Entwicklungsländern können dazu führen, dass letztere bessere Technologien für den Klimaschutz einführen. Im Kyoto-Protokoll sind solche Projekte als "Clean Development Mechanism" (CDM: "saubere Entwicklungs-mechanismen") zusammengefasst. Dabei werden die im Entwicklungsland eingesparten Emissionen teilweise dem finanzierenden Industrieland gutgeschrieben. Dieses Guthaben (Certified emissions reductions - CER) kann das Industrieland dann im eigenen Land emittieren.

    Die beschleunigte Einführung modernerer umweltfreundlicher Technologien in Entwicklungsländern ist zu begrüßen.

    Doch die Gefahr besteht, dass Industrieländer diese Hilfsprojekte benutzen könnten, um schnell und kostengünstig Emissionsguthaben in den Entwicklungsländern zu sammeln und auf diesem Wege im eigenen Land Klimaschutzmaßnahmen zu umgehen. Dies würde bedeuten, dass die Absicht des Kyoto-Protokolls nicht erfüllt wird: Die Verpflichtung der Industrieländer, ihre Emissionen von Treibhausgasen zu reduzieren, würde ersetzt durch einen Ablasshandel mit Emissionsrechten in Entwicklungsländern. Zur Erinnerung: Zwei Drittel der weltweiten Treibhausgas-Emissionen gehen auf das Konto der reichen Industrieländer und in den kommenden Jahrzehnten muss der Ausstoß der Treibhausgase um mindestens 80 Prozent reduziert werden. Zurück zum Seitenanfang

    Kriterien für CDM und JI-Projekte

    Notwendig ist der Aufbau von CO2-freien Energiesystemen. Alle Projekte sollten auf eindeutig sauberen Technologien beruhen und erneuerbare Energien und Energieeffizienz fördern. Nur so kann eine tatsächlich nachhaltige Entwicklung in den Entwicklungsländern angeschoben werden, die die Grundlage für den notwendigen globalen Strukturwandel bildet.

    • Förderung von Projekten für erneuerbare Energien und Energieeffizenz
    • Ausschluss von Kohlekraftwerken und großen Staudamm-Projekten
    • aktive Beteiligung von lokalen Initiativen bei den Projekten
    • Transparenz

    Wald - ein Retter für das Klima?

    Der Wald spielt im weltweiten Kreislauf des Treibhausgases Kohlendioxid eine zentrale Rolle. Ein Teil des weltweiten CO2-Vorkommens ist in den Wäldern gebunden. Ein neuer (wachsender) Wald nimmt CO2 aus der Atmosphäre auf. Abholzung setzt dieses Kohlendioxid wieder frei, entweder direkt, wenn der Wald abgebrannt wird, oder verzögert, wenn die gefällten Bäume später als Brenn- und Bauholz benutzt werden. Wegen ihrer Fähigkeit, Kohlendioxid aus der Atmosphäre aufzunehmen und zu binden, werden Wälder auch als CO2-Senken bezeichnet.

    Das Kyoto-Protokoll erlaubt Ländern, die aufforsten, die Menge des nach 1990 in ihren Wäldern gebundenen Kohlendioxids als Emissionsreduzierung anrechnen zu lassen. Es ist jedoch problematisch, Aufforstungsprojekte für den Klimaschutz zu verbuchen. Es gibt wenig Erfahrungswerte, wieviel CO2 Wälder überhaupt speichern können. Wälder sind außerdem keine Dauerspeicher für Kohlendioxid: Durch die weltweit an Häufigkeit und Intensität zunehmenden Waldbrände werden in kürzester Zeit große Mengen CO2 freigesetzt. In Amazonien, Indonesien oder Ost-Sibirien etwa verschwinden dadurch Jahr für Jahr enorme Waldflächen.

    Außerdem besteht die Gefahr, dass Länder große Flächen ihres Urwaldes abholzen und anschließend mit schnellwachsendem Produktionswald bepflanzen, um die entsprechenden Emissionsrechte zu kassieren. Dem Klimaschutz bringt das nichts und, ein großer Verlust an biologischer Vielfalt ist zu beklagen. Aufforstungen sollten jedoch als Klimaschutzprojekte völlig ausgeschlossen bleiben, solange keine solide wissenschaftliche Basis dafür gegeben ist. Plantagen, die Urwald oder andere alte Wälder ersetzen, dürfen nicht als Klimaschutz-Maßnahme angerechnet werden.

    Wie weiter beim Verhandlungsmarathon?

    Nur wenn in den kommenden Jahren weitere drastische Verringerungen von Treibhausgasen beschlossen und umgesetzt werden, können wir noch die Kurve kriegen. Dazu muss Deutschland bis 2020 seine Treibhausgase um mindestens 40 Prozent verringern, die Europäische Union um mindestens 30 Prozent. Ferner müssen die Entwicklungsländer in die Lage versetzt werden, eine klimafreundliche Energieversorgung aufzubauen, um eine weltweite Verringerung der Treibhausgase zu ermöglichen. Noch bis Mitte des Jahrhunderts muss der Ausstoß von Treibhausgasen um 80 bis 90 Prozent gesenkt werden. Dies wird zur Vermeidung katastrophalster Folgen des Klimawandels beitragen und die weitere Erwärmung der Atmosphäre auf ein für uns lebenswertes Maß begrenzen.

Autorin: Gabriela von Goerne

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