WTO-Urteile und deren Auswirkungen

Die Auswirkungen der WTO-Urteile auf den Umwelt-, Gesundheits- und Verbraucherschutz

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Die 1994 gegründete Welthandelsorganisation (World Trade Organization - WTO) verpflichtet sich in ihrer Präambel zum Ziel einer nachhaltigen Entwicklung. Dieses Bekenntnis hat in der Praxis jedoch kaum einen Wert, so die Anklage von Greenpeace. Weder dienen die Regeln des internationalen Handelssystems der umweltverträglichen Nutzung der natürlichen Ressourcen, noch werden nationale und internationale Gesetze zum Schutz von Umwelt und Gesundheit von der WTO respektiert.

Dabei wäre dies unerlässlich, denn die WTO ist im Streitfall eine Art oberstes Weltgericht in Handelsfragen. Zum Beleg der Anklage hat Greenpeace vier Urteile der WTO bzw. ihrer Vorgängerorganisation, des Allgemeinen Zoll- und Handelssystems (GATT), untersucht.

Die Urteile betreffen Streitfälle, in denen Staaten gegen Gesetze zum Umwelt- und Gesundheitsschutz anderer Länder mit dem Argument geklagt haben, es handele sich hierbei um Verstöße gegen die Regeln des Freihandels. Die Beispiele zeigen, wie die WTO wider streitende Interessen beurteilt. WTO-Recht bricht nationales Recht: Im Streitfall müssen die Mitgliedstaaten ihre Gesetze an die WTO-Bestimmungen anpassen. Die Urteile der WTO-Schiedskommission haben jedoch Auswirkungen weit über den jeweiligen Fall hinaus. De facto ergeben sich aus den Urteilen gefährliche Vorentscheidungen für die künftige Handhabung des Umwelt-, Gesundheits- und Verbraucherschutzes in der WTO.

FALL 1: Schutz der Delphine unzulässig

In den USA hatten Umweltschützer in den achtziger Jahren strengere Auflagen für die Thunfisch-Fischerei erkämpft, um den Beifang von Delphinen zu reduzieren. 1991 dehnten die USA diese Bestimmungen schließlich auch auf Thunfischimporte aus. Einfuhren wurden nur noch aus solchen Ländern zugelassen, deren Thunfisch-Flotten höchstens 25 Prozent mehr Delphine ins Netz gingen als den amerikanischen Fischern. Mexiko verklagte die USA daraufhin vor einer GATT-Schiedskommission wegen diskriminierender Handelshemmnisse und bekam recht.

Die USA wurden wegen unerlaubter Importbeschränkungen schuldig gesprochen. Das Panel erkannte die amerikanische Position nicht an, das Embargo sei durch Artikel XX, GATT gedeckt. Dieser Artikel erlaubt unter bestimmten Bedingungen Ausnahmen vom Freihandelsprinzip, um natürliche Ressourcen sowie das Leben und die Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen zu schützen. Stattdessen befand das Panel, Handelssanktionen gegen ein anderes GATT-Mitglied zum extraterritorialen Umweltschutz seien grundsätzlich nicht möglich, es sei denn, sie basierten auf einem eigenen Abkommen zwischen den betroffenen Staaten.

Das internationale Handelsrecht erlaubt also die Anwendung von Handelsmaßnahmen allenfalls zum Schutz der nationalen Umwelt. Zum grenzüberschreitenden Schutz der Umwelt können demnach keine Sanktionen gegen ein Drittland ohne dessen ausdrückliche Einwilligung verhängt werden. Da die Fangmethode keinen Einfluss auf die Beschaffenheit des Endproduktes habe, müssten die USA alle Thunfischimporte gleichbehandeln. Das Urteil wurde von den USA nie umgesetzt, und Mexiko zog schließlich die Klage unter politischem Druck des großen Nachbarn zurück.

1994 kam es jedoch zu einer zweiten Klage - diesmal durch die EU. Im Unterschied zum ersten Panel schloss die Schiedskommission extraterritoriale Maßnahmen nun nicht mehr grundsätzlich aus. Jedoch befand das Panel, diese dürften nur dann erfolgen, wenn sie notwendig seien, um Umweltschutzziele zu erreichen. Da man jedoch im konkreten Falle nicht zwingend davon ausgehen könne, dass das beklagte Land seine Fischereipolitik aufgrund von Handelssanktionen ändern würde, sei das Embargo folglich nicht notwendig und somit auch nicht zulässig.

Weil beklagte Länder unter den damaligen GATT-Regeln - im Unterschied zur heutigen WTO-Rechtssprechung - die Möglichkeit hatten, die Umsetzung eines Urteils mit ihrem Veto zu blockieren, blieb auch dieser Spruch zunächst folgenlos. Jedoch wurden Vorentscheidungen getroffen, die bis heute fortwirken und denen unter der WTO mit ihrer Sanktionsmacht ein völlig neues Gewicht zukommt.

Wenn es nicht möglich ist, Handelssanktionen zum grenzüberschreitenden Umweltschutz einzusetzen, wenn das internationale Handelsrecht nicht zulässt, unterschiedliche Produktionsmethoden ungleich zu behandeln, ist eine wirkungsvolle internationale Umweltpolitik kaum möglich. Bezeichnend ist übrigens der Umstand, dass beide Panels der eigentlichen Frage, ob und wie Delphine geschützt werden können bzw. müssen, so gut wie keine Aufmerksamkeit schenkten.

FALL 2: Luftreinhaltepolitik als Handelshemmnis

In den USA schreibt der US Clean Air Act der Ölindustrie seit 1994 Schadstoffgrenzen für Kraftstoffe vor. Für eine Übergangszeit wurden individuelle Sonderregeln für die Hersteller vereinbart, um der Industrie die Umstellung zu erleichtern. Diese Regelung betraf auch ausländische Erzeuger. Diese mussten zunächst genaue Angaben zum Schadstoffgehalt ihrer Produkte im Referenzjahr (1990) machen, um daraus einen herstellerbezogenen Mindeststandard abzuleiten. Wenn das nicht möglich war, galten als Mindestanforderung die Mittelwerte der US-Erzeuger.

Hiergegen klagten Venezuela und Brasilien. Sie argumentierten, ihre Hersteller würden gegenüber der US-amerikanischen Industrie diskriminiert. Außerdem sei saubere Luft keine erschöpfbare natürliche Ressource. Der Clean Air Act stelle daher ein unzulässiges Handelshemmnis dar. Das Panel wie die Berufungsinstanz urteilten, saubere Luft könne durchaus als erschöpfbare Ressource angesehen werden. Handelssanktionen seien daher möglich. Jedoch seien ausländische Erzeuger durch die Durchführungsbestimmungen benachteiligt worden: Die Festlegung eines Schadstoff-Ausgangslevels sei keine notwendige Maßnahme, um zu sauberer Luft zu gelangen.

Zwar ließen die Handelsrichter theoretisch die Tür für Handelsbeschränkungen offen. Jedoch scheiterte das US-Gesetz erneut an der Klausel, umweltbezogene Handelssanktionen müssten notwendig und nicht-diskriminierend sein. Experten weisen zu Recht darauf hin, dass mit diesen Klauseln praktisch jedes Gesetz zu Fall zu bringen ist, da es in der Praxis kaum je möglich sein dürfte, die zwingende Notwendigkeit einer Maßnahme zu beweisen und Diskriminierungen völlig auszuschließen.

FALL 3: US-Gesetz zum Schutz der Meeresschildkröten gekippt

Meeresschildkröten sind im Washingtoner Artenschutzabkommen als vom Aussterben bedrohte Art gelistet. Jährlich gehen bis zu 150.000 Schildkröten elend in engmaschigen Garnelennetzen zugrunde. Schutzmaßnahmen wurden daher in vielen Teilen der Welt eingeleitet. So auch in den USA, wo seit 1987 der Endangered Species Act den heimischen Fischern die Nachrüstung ihrer Netze mit Ausstiegshilfen für Schildkröten, so genannten Turtle Excluder Devices (TED), vorschreibt. Eine Klausel des Gesetzes verpflichtet zudem die Regierung, entsprechende Vorschriften auch für importierte Garnelen zu erlassen.

Die USA verhängten daraufhin unter Berufung auf den Artenschutz ein Importverbot für Garnelen aus Ländern, die keinen wirksamen Schildkrötenschutz betreiben. Alsbald klagten Indien, Malaysia, Pakistan und Thailand unter Berufung auf ihre Freihandelsrechte auf die Aufhebung des Importverbotes. Die WTO gab dieser Klage im Herbst 1998 in der zweiten Instanz endgültig statt und forderte die USA auf, das Einfuhrverbot aufzuheben. Das aber, so fürchten Naturschutzexperten, käme einem Todesstoß für die Schildkröten gleich, die seit Jahrmillionen weiträumig die Weltmeere durchstreifen und keine nationalen Hoheitsgewässer kennen.

Das erste Panel hob in einem aufsehenerregenden Urteil noch hervor, handelsbeschränkende Maßnahmen, die unter Artikel XX, GATT ergriffen würden, dürften keinesfalls zu einer Gefährdung des internationalen Handelssystems führen. Dessen vorrangiges Ziel sei schließlich die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung durch mehr Handel. Die USA hätten dieses Ziel jedoch durch ihr Embargo gefährdet.

Die Berufungsinstanz revidierte dieses Urteil teilweise. Sie erkennt grundsätzlich an, dass der Schutz der bedrohten Schildkröten ein wichtiges politisches Ziel ist. Folglich sei es auch grundsätzlich legitim, wenn Staaten ihren Marktzugang von der Einhaltung von Artenschutzmaßnahmen abhängig machen. Jedoch sollten diese im Rahmen multilateraler Abkommen vereinbart werden und könnten nicht im Alleingang bzw. gegen den Willen der betroffenen Exportländer erlassen werden.

Mit diesem Spruch wird im Gegensatz zur Erstinstanz zwar die Möglichkeit betont, Handelssanktionen zum Umweltschutz unter Berufung auf Artikel XX auch dann zu ergreifen, wenn dies negative Auswirkungen auf den Welthandel haben könnte. Jedoch wird der Gebrauch von dieser Möglichkeit an Bedingungen geknüpft, die kaum gegen den Widerstand der Länder, die von Sanktionen betroffen wären, durchsetzbar sein dürften.

Fall 4: Fällt das EU-Importverbot für hormonbehandeltes Rindfleisch?

In der EU ist der Einsatz von Hormonen in der Tiermast seit 1988 verboten. Das Verbot gilt auch für Fleischimporte aus Drittländern. Vorausgegangen war ein jahrelanger Streit über die mögliche Gesundheitsgefährdung der Verbraucher durch hormonbehandeltes Fleisch. Zahlreiche Skandale, wie zum Beispeil hohe Rückstände von Wachstumsbeschleunigern in Babynahrung, hatten die Öffentlichkeit empört und den Fleischmarkt unter starken Druck gesetzt.

Die USA und Kanada, wo der Einsatz von Hormonen in der Tiermast üblich ist, verklagten daraufhin die EU vor der WTO. Sie argumentierten, ein Gesundheitsrisiko sei wissenschaftlich nicht erwiesen. Das Importverbot stelle daher ein unzulässiges Handelshemmnis dar. Die EU ihrerseits begründete ihre Haltung mit dem Vorsorgeprinzip. Die WTO folgt den Klägern in ihrem erstinstanzlichen Urteil 1997 und forderte die EU auf, das Importverbot aufzuheben.

Im Urteil der Berufungsinstanz vom Januar 1998 wurde der EU hingegen das grundsätzliche Recht eingeräumt, eigene Gesundheitsstandards zu erlassen, die über internationale Normen hinausgehen. Jedoch habe es die EU versäumt, als Grundlage ihrer Gesetzgebung eine wissenschaftlich fundierte Risikofolgenabschätzung durchzuführen. Insofern sei das Importverbot nicht zulässig. Den Europäern wurde eine Übergangsfrist bis zum 13. Mai 1999 eingeräumt, ihre Regelung in Einklang mit den WTO-Vorschriften zu bringen.

Die EU hat diesen Termin jedoch nicht eingehalten und anstelle der geforderten Risikoabschätzung nur einen Zwischenbericht vorgelegt. Daraufhin durften die USA und Kanada mit Billigung der WTO Strafmaßnahmen ergreifen. Seit Ende Juli 1999 werden ausgewählte europäische Waren in den beiden nordamerikanischen Ländern mit hundertprozentigen Strafzöllen belegt. Diese Strafzölle in Höhe von insgesamt 227 Millionen DM pro Jahr sind solange zu zahlen, bis entweder die EU ihr Importverbot aufhebt oder die WTO den von der EU noch zu erbringenden endgültigen Bericht bzw. Beweis über die Gefährlichkeit der Hormone akzeptiert. Der Endbericht soll Anfang 2000 vorliegen.

Die EU sieht sich durch ihren Zwischenbericht in ihrer bisherigen Bewertung der Hormone bestätigt. Auch haben die zuständigen EU-Kommissare, der neue wie alte Agrarkommissar sowie seine neuen für Handel bzw. Verbraucherschutz zuständigen Kollegen, bei ihrer Amtseinführung im September 1999 deutlich gemacht, dass sie die bisherige konsequente Haltung der Kommission im Hormonstreit beibehalten werden. Experten betonen unter Verweis auf den BSE-Skandal, wie schwierig, ja oftmals unmöglich es ist, ein vermutetes Gesundheitsrisiko wissenschaftlich fundiert zu belegen. Ein solcher Nachweis, wie ihn die WTO jetzt fordert, widerspräche daher dem in Deutschland seit langem gültigen Vorsorgeprinzip im Umwelt- und Gesundheitsschutz, warnen Experten. Sie fordern statt dessen eine Umkehr der Beweislast nach dem anerkannten Rechtsgrundsatz im Zweifel für den Angeklagten, d.h. in diesem Fall für den Umwelt- und Verbraucherschutz.

Für die USA ist der Hormonfleischfall hingegen nur der Auftakt einer neuen Deregulierungs-Offensive. Die US-Handelsbeauftragte Barshewsky hat bereits im Sommer 1998 vor dem amerikanischen Kongress deutlich gemacht, was als nächstes kommt: Regulierende Vorschriften stellen derzeit ein reales und großes Problem für unsere Agrarexporte dar. Der Umgang der EU mit biotechnologisch veränderten Erzeugnissen ist ein herausragendes Beispiel für solche regulierenden Vorschriften. Gerade deren Abschaffung ist wichtiger Bestandteil unserer Bemühungen. US-Landwirtschaftsminister Glickman stieß auf der Agrarmesse Grüne Woche am 23. Januar 1999 in dasselbe Horn. Die USA werde in der nächsten WTO-Verhandlungsrunde sehr aggressiv sein: Wir wünschen einen besseren Marktzugang (...) und einen streng wissenschaftlichen Ansatz beim Umgang mit den neuen Biotechnologien.

Freihandel versus Umwelt-, Gesundheits- und Verbraucherschutz

Schlußfolgerungen: Die Analyse der Panel-Entscheidungen zeigt deutlich, dass die WTO in Streitfällen ausschließlich unter handelspolitischen Gesichtspunkten entscheidet. Die Zulässigkeit grenzüberschreitender Maßnahmen zum Umwelt- und Gesundheitsschutz steht und fällt damit, ob diese Eingriffe nach Ansicht der WTO zu Störungen des Freihandels führen. Die Auswirkungen dieser höchst einseitigen Bewertung sind enorm. Hätte die bisherige Spruchpraxis Bestand, wäre der Ausgang künftiger Klagen gegen den Umwelt-, Gesundheits- und Verbraucherschutz leicht vorhersehbar. Denn praktisch jede Maßnahme kann aus handelspolitischer Sicht als diskriminierend empfunden werden. Nationale Gesetzgeber werden daher zunehmend entmutigt, fortschrittliche Gesetze zu erlassen, wenn sie befürchten müssen, dass diese systematisch von der WTO kassiert werden.

Die Fallstudien zeigen, dass der Einfluss der WTO weit über die eigentliche Handelspolitik hinausreicht und immer mehr Bereiche des öffentlichen Lebens betrifft. Eine Lösung der hieraus resultierenden Konflikte in der WTO ist so lange nicht möglich, wie die Organisation mit ihrer dogmatischen Freihandelsorientierung blind bleibt gegenüber allen anderen politischen, gesellschaftlichen und ethischen Werten. Diese werden im Konfliktfall zu bloßen Handelshemmnissen reduziert.

In den untersuchten WTO-Urteilen führt das dazu, dass keinerlei Ausgleich zwischen wirtschaftlichen und anderen Interessen gesucht wird. Stattdessen ist die WTO ein machtvolles Instrument, um die Wirtschaftsinteressen ohne Wenn und Aber durchzusetzen. Die Verpflichtung der WTO auf eine nachhaltige Entwicklung ist also viel zu unverbindlich, um praktische Auswirkungen zu haben. Ohne substanzielle Konkretisierungen ist der Präambel-Text nach Auffassung von Greenpeace nicht das Papier wert, auf dem er geschrieben steht.

Die WTO muss dringend und grundsätzlich reformiert werden. Anderenfalls ist die Selbstverpflichtung auf nachhaltige Entwicklung nichts anderes als Greenwashing zur bewussten Täuschung der Öffentlichkeit. Greenpeace lehnt deshalb auch alle weiteren WTO-Verhandlungen ab, solange diese nicht zu einschneidenden Veränderungen genutzt werden, wie sie Greenpeace und andere Akteure der internationalen Zivilgesellschaft fordern.

Greenpeace fordert:

Die WTO braucht ökologische Leitplanken in ihrem Regelwerk:

  • Anerkennung des Vorsorgeprinzips
  • Anerkennung der internationalen Umweltabkommen
  • Höhere nationale Standards müssen weiterhin möglich sein.
  • Demokratisierung der WTO:
  • Mehr Transparenz und demokratische Kontrolle sowie Erweiterung der Mitspracherechte auch für Nichtregierungsorganisationen.
  • Keine neuen Liberalisierungsmaßnahmen

V.i.S.d.P.: Kristina Steenbock

Stand 10/99

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